Ecosistema en evolución

El turismo, por el contrario, a pesar de no tener sus cifras claras y diferenciadas en el seno del Departamento Nacional de Estadística (DANE) en cuanto a empleo y aporte integral al PIB, se revela como la industria del futuro: más de 4 millones de llegadas internacionales (incluyendo colombianos no residentes) en 2018 representó un crecimiento del 10%, por encima de la media mundial (+6%) y Las Américas (+3%).

Igualmente, la cuenta de Hoteles y Restaurantes de DANE reportó una participación del 3,8% en el PIB, aunque se estima que el aporte indirecto e inducido del sector turismo en la economía nacional es mucho mayor.

A ello se suma un tráfico total de 37,8 millones de pasajeros aéreos en 2018, con un crecimiento extraordinario del tráfico internacional (+12%), que el año pasado se aproximó a los 14 millones de pasajeros. No menos importante es la modernización de la planta hotelera en las principales ciudades del país, un proceso que viene en curso desde hace 15 años y ya comienza a encumbrarse con el desarrollo de megaproyectos vacacionales e internacionales en la región Caribe. Hoy Colombia cuenta con 16.427 establecimientos de hospedaje, de los cuales 8.924 son hoteles, según el Registro Nacional del Turismo (RNT).

Asimismo, un universo de más de 27 mil empresas inscritas en dicho registro aportó el año pasado más de $ 71 mil millones en impuestos parafiscales, una cifra que prácticamente se ha cuadruplicado frente a los $ 18 mil millones que aportaron los empresarios del turismo en 2008.

 

ECOSISTEMA MULTIDEPENDIENTE.

Convertirse en el “nuevo petróleo”, sin embargo, requiere de un crecimiento más potente de los flujos turísticos internacionales con un poder de gasto, con miras a lograr un aporte más contundente de los ingresos por divisas, que en 2017 sumaron US$ 5.782 millones.

Hoy Colombia recibe el 0,3% de los 1.400 millones de turistas internacionales que reportó la Organización Mundial del Turismo (OMT) en 2018 y su relación turista/población es sustancialmente baja comparada con otros destinos de la región.

Asimismo, a lo largo y ancho del país son evidentes los bajos niveles de formalización: la tasa de informalidad en el sector llega al 47%, según se establece en el Plan Sectorial de Turismo 2018-2022, y a ello se suma la insuficiente capacidad de control y sanción por parte del Estado.

Son evidentes, además, los rezagos en infraestructura turística, la deficiente planificación que ya amenaza la integridad de muchos destinos y la excesiva dependencia de las regiones de los recursos del Fondo Nacional de Turismo (Fontur), cuyo presupuesto es deficitario frente a los múltiples requerimientos de departamentos y municipios que empiezan a ver en el turismo un factor de desarrollo económico.

A diferencia del petróleo, el turismo es una actividad económica interdependiente de otros sectores; de ahí su definición como ecosistema, que también fue acuñada por el primer mandatario. De hecho, para algunos expertos ésa ha sido precisamente la gran deuda del sector hoy: la capacidad de la industria turística de articularse efectivamente con otros ministerios y entidades del Gobierno de cuyo desarrollo depende. La potencialidad del turismo como un reemplazo real de la apuesta petrolera y su aporte a los ingresos por divisas ya se ha demostrado, pero no ha significado necesariamente que el turismo sea parte fundamental de las agendas presidenciales.

 

LA LEY EN CIERNES.

Precisamente, para encarar los retos que exige el desarrollo turístico en tiempos de escasez fiscal, el Viceministerio de Turismo liderado por Juan Pablo Franky adelanta la construcción de un proyecto de ley que busca modificar por tercera ocasión la Ley General de Turismo (Ley 300).

Según pudo conocer este medio, la iniciativa fue socializada hace algunas semanas ante los gremios y asociaciones del turismo. Allí se presentó una matriz con una variedad de temas a abordar, desde las líneas gruesas de la iniciativa, como la gestión integral de destinos y zonas turísticas especiales, y los nuevos esquemas de comercialización que buscan otorgarle un marco fiscal y jurídico a las plataformas digitales, hasta el candente tema de Fontur y la soterrada puja de intereses que allí subyace.

Asimismo, el viceministro Franky se refirió a capítulos de sostenibilidad, innovación tecnológica, desarrollo empresarial, protección a los turistas e incluso los guías de turismo, quienes tendrían ahora diferentes categorías; todo lo cual estaría incluido dentro de la ley en cuestión.  

En términos generales quedó claro que se trata de una iniciativa gubernamental que buscó una aproximación con todos los subsectores de la industria, pero ha seguido su camino de manera intensa en las últimas semanas toda vez que la meta es ser presentada al Congreso de la República este mes de marzo.

 

MÚLTIPLES MIRADAS.

¿Cuál será el alcance de la ley? Si bien se desconoce el articulado completo, la propuesta ha agitado el ambiente en el sector y su acogida no ha sido unánime. Mientras gremios como Cotelco y Anato enfatizaron en la necesidad de revisar cuáles aspectos requieren realmente de una ley y cuáles pueden ser solventados vía decreto o resolución, otras miradas entendieron la iniciativa como la oportunidad de revisar por completo el marco legal del turismo.

“Dado el momento al que llegó el turismo, valdría la pena plantearse una ley de profundo calado que incorpore todos los ámbitos, integre a las regiones, que unifique (…) La Ley 300 en sí misma ya está remendada y actualizada por otras leyes. No podría sobrevivir por sí sola. No ha dejado de ser el marco referencial, pero no se trata de cambiar porque esté mal o desactualizada, sino que considero que es el momento de estructurar una ley que tenga en medio un diálogo nacional pues, al necesitar un trámite legislativo, debe llegar muy fuerte y determinante”, afirmó la exministra y actual directora de AmCham Colombia, María Claudia Lacouture.

En esa misma línea se expresó Edna Rozo, decana de la Facultad de Administración de Empresas Turísticas y Hoteleras de la Universidad Externado: “Consideramos que ésta debería ser una reforma a fondo porque la Ley 300 ya quedó inocua frente a los cambios del sector en los últimos 20 años. Hoy tenemos un nuevo país, el país del posconflicto, en donde el turismo se volvió una prioridad en términos de política pública. Nos parece que en este momento histórico deberíamos apostar por una reestructuración total del marco institucional del sector y fortalecer mucho más los procesos de descentralización y desarrollo territorial”.

Otra visión tiene el exviceministro de Turismo, Óscar Rueda, para quien la modificación de la ley solo es necesaria si busca una unificación legal de lo que hoy está disperso o darle un vuelco legal a Fontur: “Si es para algo de impacto, como la transformación del Fondo en una Agencia Nacional de Turismo, o la creación del Ministerio de Turismo, sí. Pero si no es así, mejor revisar si se justifica una ley para reafirmar lo ya existente”.

“¿Una reforma para qué? ¿Qué queremos reformar? Pienso que es edificar una propuesta de país para definir cuáles son los turistas que Colombia quiere de acuerdo a unos principios básicos de conservación de cultura y los recursos naturales. Creo que un país tiene la autoridad para motivar un flujo de turistas, como lo hace Ecuador, Perú o Costa Rica (…) Hemos propugnado siempre por la inclusión de las comunidades en el desarrollo del turismo y cuando vimos lo que planteaba el viceministro sobre la creación de zonas turísticas especiales, nos alineamos. Nos gusta mucho la iniciativa porque permite organizar territorios y tener un plan de manejo con capacidad de carga y desarrollar unos escenarios fantásticos”, afirmó Javier Gómez, presidente de la Federación Colombiana de Eco Parques, Ecoturismo y Turismo de Aventura (Fedec).

“Consideramos muy importante que el gobierno nacional haya decidido abrir la discusión para mirar cómo remozamos la política turística nacional. Valoramos mucho la gran industria, pero las Pymes necesitan una mirada diferente por parte del gobierno nacional frente a todo lo que tiene que ver con lo impositivo, promoción y participación en los entes encargados de dirigir la política turística nacional. Insistiría en inclusión, representatividad y una identidad real de lo que significan las Pymes dentro del turismo, pues hoy entre micro, pequeña y mediana, somos el 96% de la industria”, afirmó Rudesindo Moreno, presidente de Confetur.

 

LOS PUNTOS CLAVE DEL GOBIERNO.

De acuerdo con lo manifestado por el viceministro de Turismo en distintos escenarios, la creación de zonas turísticas especiales es la iniciativa de mayor impacto dentro del proyecto de ley. La figura está contemplada, de hecho, en el primer eje del Plan Sectorial de Turismo (Gestión integral de destinos) y busca estructurar casos ejemplares de desarrollo turístico en algunas regiones del país, de común acuerdo con los municipios y sus planes de ordenamiento territorial.

La definición de estas zonas permitiría priorizar y canalizar la inversión del MinCIT hacia estos casos específicos, planificar su desarrollo y vocación turística, crear incentivos tributarios y apalancar recursos mediante alianzas público-privadas e incluso cooperación internacional. Se trata, según lo manifestó específicamente Franky, “de salir a competir y hacer más fácil que lleguen los inversionistas”.

Mas allá de la complejidad que pueda tener hacerlas realidad, en el papel es una estrategia ganadora que recoge las inquietudes de buena parte del sector en cuanto a articulación con los entes territoriales, descentralización, gobernanza, sostenibilidad y diversificación de las fuentes de financiación.

Cabe recordar que los recursos del sector turismo en 2019 ascienden a poco más de $ 182 mil millones, lo que en la práctica representa $ 11 mil millones menos que el presupuesto de 2017, pero un 43% más que el lánguido presupuesto de 2018. Es claro que los recursos resultan insuficientes para abarcar todo el territorio nacional, con lo cual estas zonas especiales permiten enfocar y compartir los esfuerzos e inversiones con miras a consolidar destinos como La Guajira, Magdalena, Golfo de Morrosquillo, Amazonas y el Pacífico.

 

EL HUECO DE LAS PLATAFORMAS DIGITALES.

Otro punto central de la ley es la regulación de las plataformas digitales, un propósito que el Viceministerio de Turismo decidió abordar desde el inicio mismo del gobierno, en atención no solo a las solicitudes del sector hotelero por tener un campo de juego equilibrado en donde todos los prestadores de servicios de alojamiento tengan las mismas obligaciones fiscales, sino probablemente al enorme hueco fiscal que los alojamientos informales dejan en las ciudades cuando evaden sus obligaciones impositivas.

A partir de las investigaciones adelantadas por la firma consultora MyRevenue, sobre el impacto de Airbnb en Bogotá, Cali, Santa Marta, Cartagena y Barranquilla, es posible concluir que los ingresos de esta plataforma en las mencionadas ciudades están alrededor de los US$ 80 millones en periodos que varían entre uno y dos años, de 2015 a 2018.

El caso más reciente es el de Santa Marta, en donde la facturación de Airbnb ascendió a US$ 24.488.311 entre septiembre de 2016 y diciembre de 2018, y la oferta pasó de 1.350 a 5.926 propiedades en el mismo periodo. En Cartagena, la firma identificó una facturación de US$ 37.822.724 entre agosto de 2015 y julio de 2017, por parte de 5.384 propiedades. De ahí que la urgencia de construir un marco jurídico y fiscal para este tipo de compañías sea un asunto de extrema urgencia para el país y que no está exento de complejidad.

“Hace seis años cuando tuvo lugar la última modificación a la ley de turismo muy pocos imaginaban el impacto que plataformas tecnológicas como Airbnb podían tener en la distribución del producto hotelero. Esta ley busca entender las nuevas tendencias e integrarlas dentro de unas condiciones de competencia leal (…) Tenemos muy claro a dónde queremos llegar y esperemos avanzar muy rápidamente, pero tampoco podemos dar pasos que no sean firmes”, afirmó Franky y recordó que la Ley de Financiamiento ya establece el cobro del IVA por los servicios de intermediación; “ahora estamos avanzando en los servicios que comercializan, que eso es otra cosa”, apuntó el viceministro.

 

¿QUIÉN LE CREEE AL TURISMO?

Aunque el compromiso del nuevo gobierno con el turismo puede sustentarse en varios frentes, como la rápida y necesaria modificación de la metodología de medición del turismo extranjero, el repunte presupuestal de 2019, la designación de un viceministro de la entraña del sector como Franky, la eliminación de la sobretasa a la energía a los hoteleros o las continuas referencias del presidente Iván Duque sobre el potencial del turismo, los mayores retos quizás no pasen por temas de ley sino por una real articulación interinstitucional del sector.

“El turismo es un sector muy cerrado sobre sí mismo. No ha logrado posicionarse y articularse dentro de otros sectores de la economía del país, de los cuales muchos de sus temas dependen; ni con el Ministerio de Educación, de Cultura, Hacienda, Invias, Ambiente. El tema del entronque y la articulación no se resuelve con tener una figura como el Consejo Superior de Turismo ni es una cuestión de ley”, comentó la académica y exfuncionaria Clara Inés Sánchez.

Precisamente, dicha capacidad de articulación y gestión es quizás el principal argumento que sustentó la propuesta de crear un Ministerio de Turismo, una posibilidad a la que Duque dijo no desde la misma campaña presidencial. Sin embargo, la inquietud no ha pasado desapercibida en este Gobierno y la respuesta probable sea la construcción del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) para el turismo, una figura diseñada para ser la máxima autoridad nacional de planeación y que fue anunciada por el viceministro Franky el año pasado. Un documento Conpes de turismo, además de vincular por ley a todos los ministros, cuenta con el respaldo presidencial y es una acción coherente con la promesa presidencial de convertir al turismo en el nuevo petróleo. El reloj está corriendo.

¿FONTUR SE REFORMA EN LA LEY?

Aunque el viceministro de Turismo reiteró el interés de la cartera para convertir a Fontur en una entidad que estructure proyectos de infraestructura inspirado en el modelo mexicano de Fonatur, dicha modificación no estaría contemplada en el proyecto de ley. Para los gremios del turismo las inquietudes respecto al organismo pasan por la revisión del oneroso contrato con Fiducoldex y la separación contable de los recursos fiscales y parafiscales.

“Creemos que hay varios temas planteados que es posible modificar vía decreto y no llevarlos necesariamente a un escenario de ley. Particularmente no nos parece lo más acertado llevar el tema específico de Fontur al Congreso en una época electoral de alcaldes y gobernadores”, señaló Paula Cortés Calle, presidenta de Anato, y agregó que la preocupación del gremio respecto a esta entidad es revisar el contrato con la fiducia para que la injerencia y manejo sea 100% del Viceministerio de Turismo.

Por su parte, el presidente de Cotelco, Gustavo Adolfo Toro, insistió en que los recursos fiscales y parafiscales lleven una contabilidad separada para tener un control sobre cómo se reinvierten los recursos que aporta el sector privado, que hoy en día son casi la mitad del total de los recursos de Fontur.

Según manifestó Cortés Calle, la inquietud es “que existan los recursos suficientes para las solicitudes que hace el sector privado, ya que una de las naturalezas de los parafiscales es que se deben reinvertir en el sector que los aporta”, y en consecuencia descartó la posibilidad de que Fontur se convierta en un fondo de inversión para estructurar proyectos de infraestructura.

Por otra parte, una organización relativamente nueva como la Confederación de la Industria Turística de Colombia (Confetur), que agrupa a más de 800 Pymes turísticas, ha insistido en la escasa representación que tienen en la entidad los pequeños empresarios de las regiones. “Hay una urgencia de reorganizar y ajustar Fontur desde las miradas regionales, porque es allí donde están las nuevas oportunidades de productos y servicios”, afirmó Rudesindo Moreno, presidente de Confetur.

CIELO DESPEJADO PARA LA CONECTIVIDAD

Lograr 500 mil pasajeros internacionales al año hasta completar 6 millones de visitantes extranjeros en 2022 es la meta del Gobierno Nacional y un propósito bastante moderado y alcanzable según la tendencia de crecimiento del tráfico internacional y las recientes iniciativas para flexibilizar la llegada de nuevos operadores. Aunque no se conoce qué iniciativas de conectividad trae el proyecto de ley de turismo que lidera Franky, la realidad es que hace dos semanas el Consejo Directivo de la Aeronáutica Civil, del que hace parte el MinCIT, firmó un acuerdo en donde se establece un principio negociador de cielos abiertos, lo que ratifica la tendencia liberal del actual gobierno y otorga un mandato para seguir negociando bajo este criterio nuevos acuerdos bilaterales. De acuerdo con Lucas Rodríguez, jefe de Transporte de la Aerocivil, Colombia tiene hoy 61 acuerdos bilaterales, 22 de los cuales fueron negociados y firmados en los últimos seis meses. Asimismo, dos resoluciones recientes de la entidad facilitan la conectividad doméstica al eliminar el tedioso proceso de audiencia pública para solicitar rutas nacionales, lo que hace más ágil la operación de nuevos vuelos dentro del país.